Sentencia A. 1254/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1254/24

 

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1254 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5527

 

Conflicto de jurisdicciones presentado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal.

 

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

 

Bogotá D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

§1. CLÍNICA MEDICENTER FICUBO S.A.S., a través de apoderada judicial, presentó demanda para promover proceso verbal sumario contra el Departamento de Casanare - Secretaría de Salud Departamental (en adelante “Secretaría de Salud de Casanare”), la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES), y la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social. Puntualmente, la demandante formuló las siguientes pretensiones:

 

 “1. Declarar que las entidades demandadas adeudan a (…) CLÍNICA MEDICENTER FICUBO S.A.S., la suma de CUARENTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS CATORCE MIL QUINIENTOS SETENTA Y DOS PESOS M/Cte ($45.814.572.00), por concepto de capital, de conformidad con la FACTURA DE VENTA 00022009 de fecha 15 de diciembre de 2018.

 

2. Declarar que las entidades demandadas adeudan a (…) CLÍNICA MEDICENTER FICUBI S.A.S., la suma de DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTIDÓS MIL SEIS PESOS M/Cte ($2.222.006.00), por concepto de intereses de plazo sobre el capital contenido en la factura de venta 00022009, desde el día 15 de diciembre de 2018 y hasta el día 14 de marzo de 2019, fecha en que se venció el plazo para el pago, a la tasa del 19.40% efectivo anual de conformidad con el interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Bancaria de Colombia para el mes de diciembre de 2018.

 

3. Declarar que las entidades demandadas adeudan a (…) CLÍNICA MEDICENTER FICUBO S.A.S., los intereses de mora sobre el capital contenido en la factura de venta 00022009, desde la fecha de constitución en mora esto es, 15 de marzo de 2029 y hasta el momento en que se efectúe el pago total de la obligación a la tasa máxima permitida por la ley, esto es, 1.5 veces el interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Bancaria de Colombia.

 

4. Librar mandamiento ejecutivo en contra del departamento de Casanare -Secretaría de salud departamental- (…); en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES- (…); y en contra de la Nación –Rama Ejecutiva- Ministerio de Salud y Protección Social (…), a favor de la sociedad CLÍNICA MEDICENTER FICUBO S.A.S., (…)” por las sumas de dinero descritas en las pretensiones 1 a 3.

 

“5. Se condene a los demandados al pago de costas y gastos, incluyendo las agencias en derecho” [1].

 

§2. Como sustento de las pretensiones, la sociedad demandante indicó que (i) el 29 de noviembre de 2018, la Secretaría de Salud de Casanare, a través de correo electrónico[2], le solicitó que aceptara en UCI ADULTOS, de manera urgente, al paciente Iván Eduardo Ramírez del Rio[3]; (ii) la Secretaría de Salud de Casanare emitió autorización de servicios FO-GS-122 /13-09-2021/ V01, No. 12A – 42318 de 30 de noviembre de 2018[4]; (iii) la autorización de servicios es un acto administrativo que compromete la responsabilidad del Departamento de Casanare de pagar a la CLÍNICA MEDICENTER FICUBO S.A.S. los servicios de laboratorio, ayudas diagnósticas, consulta, atenciones diarias, materiales, insumos y dispositivos médicos IDC, medicamentos POS, medicamentos NO POS, medicamentos intrahospitalarios, procedimientos quirúrgicos y procedimientos terapéuticos requeridos por el paciente Iván Eduardo Ramírez del Rio; (iv) el 15 de diciembre de 2018, CLÍNICA MEDICENTER FICUBO S.A.S. elaboró y envió a la Secretaría de Salud de Casanare, la factura de venta 00022009, con los respectivos soportes[5]; (v) mediante oficio No. 950-28-01 No. 095 de 13 de marzo de 2019, la Secretaría de Salud de Casanare glosó y devolvió la factura de venta No. 00022009 de 15 de diciembre de 2018, señalando que “[l]a factura corresponde a un usuario que pertenece a otra entidad responsable del pago (…)”; (vi) con documento denominado “tramite de objeciones No. 3570” de 18 de marzo de 2019, CLÍNICA MEDICENTER FICUBO S.A.S. dio respuesta a las objeciones; (vii) a través de oficio No. 950-28-01 No. 0400 de 11 de junio de 2019, la Secretaría de Salud de Casanare no aceptó la respuesta a la glosa y devolvió la factura de venta No. 00022009 de 15 de diciembre de 2018; y (viii) a la fecha de presentación de la demanda el pago de la obligación se encontraba insoluto[6].

 

§3. El Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal, mediante auto del 14 de septiembre de 2023, rechazó el conocimiento de la demanda por carecer de competencia y remitió el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud[7]. Expuso que (i) la Ley 1438 de 2011[8], artículo 57, contempla una asignación de competencia para la solución de controversias relacionadas con las glosas de las facturas en salud, ratificada en la Ley 1949 de 2019[9], artículo 41; (ii) la Corte Constitucional, en la sentencia C-119 de 2008[10], “precisó que cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce sus funciones jurisdiccionales desplaza a prevención a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros)”; (iii) e hizo referencia a los Autos 389[11] y 995 de 2021[12] de esta Corporación, para señalar que en asuntos como el de la discusión se ha asignado la competencia a una jurisdicción distinta, a saber, la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

§4. El Superintendente Delegado para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, a través de providencia A2024-001032 de 11 de abril de 2024[13], rechazó la demanda por falta de jurisdicción y competencia, y remitió el expediente a los Juzgados Administrativos de Yopal, Casanare. Argumentó que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicio y tecnologías en salud NO PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en atención al cambio de precedente realizado por la Corte Constitucional en el Auto 785 de 2021[14], en línea con otras posiciones similares de la Corporación. Destacó que el Tribunal Superior de Bogotá en Sala Laboral, en concordancia con la posición de esta Corte, en providencia de 30 de junio de 2022[15], declaró la falta de jurisdicción, en un caso similar, indicando que los asuntos que tengan por objeto debatir temas relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud NO PBS, deben remitirse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme lo establecido en el numeral 2° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA); y que el mismo Tribunal, “según las precisiones de la misma Corte Constitucional en Auto No. 1025 del 24 de noviembre de 2021[16], ha ordenado en repetidas oportunidades, asignar el conocimiento de los recobros por tecnologías NO PBS (…), a la jurisdicción contenciosa administrativa”[17].

 

§5. Surtido el reparto[18], el asunto le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal, autoridad que en providencia del 3 de mayo de 2024[19] declaró la falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Afirmó que “el asunto en estudio no se enmarca dentro de ninguno de los presupuestos establecidos en el numeral 6° del artículo 104 del CPACA, no se evidencia una relación contractual entre las partes en disputa; así mismo, la factura de venta 00022009 del 15 de marzo de 2019 no se origina con ocasión de alguna actividad contractual”. Como justificación citó lo dispuesto en los artículos 104 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante CGP), la regla de decisión establecida por la Corte Constitucional en el Auto 141 de 2024[20], e indicó que “en varios pronunciamientos la Corte ha establecido que la Jurisdicción Ordinaria es la competente para tramitar procesos ejecutivos como el que ahora nos ocupa”[21].

 

§6. El 27 de mayo de 2024 se remitió el expediente a la Corte[22]; en sesión virtual del 14 de junio siguiente se repartió el expediente a la Magistrada Diana Fajardo Rivera; y el 18 de junio posterior, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[23].

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.     Competencia

 

§7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[24].

 

2.     En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicciones que la Corte Constitucional debe resolver

 

§8. Esta Corporación ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[25]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[26]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[27]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[28].

 

§9. La Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicciones porque: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta ocasión, la Superintendencia Nacional de Salud (Jurisdicción Ordinaria)[29] y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal (Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo) (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento del proceso promovido por la CLÍNICA MEDICENTER FICUBO S.A.S. contra la Secretaría de Salud de Casanare, la ADRES, y la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social, cuyo propósito es obtener el pago de una factura glosada o devuelta, generada por concepto de prestación de servicios al paciente Iván Eduardo Ramírez del Rio, en atención a la autorización de servicios FO-GS-122 /13-09-2021/ V01, No. 12A – 42318 de 30 de noviembre de 2018 emitida por la Secretaria de Salud de Casanare (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, la Superintendencia Nacional de Salud invocó el Auto 785 de 2021 emitido por la Corte Constitucional y decisiones del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, tal como se expuso en el párrafo 4 supra; mientras que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal justificó su decisión en los artículos 104 y 297 del CPACA, 15 del CGP, y la regla de decisión establecida en el Auto 141 de 2024, también de esta Corte, según lo reseñado en el párrafo 5 supra (presupuesto normativo).

 

3.     Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS). Reiteración del Auto 2032 de 2023[30].

 

§10. El artículo 116 de la Constitución establece que excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas; en ejercicio de tal facultad y con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del SGSSS, el Congreso de la República, a través del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 señaló los asuntos en los cuales la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez. Particularmente, el literal f de dicha disposición otorga a la entidad competencia para conocer los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. 

 

§11. En el Auto 2032 de 2023[31] la Sala Plena estudió un conflicto entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por la Superintendencia Nacional de Salud, y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ocasionado en el curso de una demanda promovida por la ESE Hospital Universitario de Santander contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, donde se pretendía el pago de unas facturas generadas por concepto de la prestación de servicios de salud, respecto de las cuales el IDS de Nariño realizó el trámite de devolución. En el mencionado expediente, la Corte concluyó que la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el SGSSS, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos. 

 

§12. A la conclusión se arribó, teniendo en cuenta que, (i) los documentos allegados con el expediente permitían constatar que la controversia se trataba del trámite de devoluciones; (ii) el conflicto de devoluciones del caso concreto se suscitó entre dos entidades que pertenecen al SGSSS; (iii) la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por no tratarse de una controversia de la seguridad social generada entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social, y (iv) la facultad otorgada a la Superintendencia Nacional de Salud en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

 

4.     Caso concreto

 

§13. La Sala Plena considera que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda promovida por la CLÍNICA MEDICENTER FICUBO S.A.S., contra la Secretaría de Salud de Casanare, la ADRES, y la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social-, con la cual se pretende obtener el pago de la factura de venta No. 00022009 de 15 de diciembre de 2018, respecto de la cual la Secretaría de Salud de Casanare presentó glosas y/o devoluciones, y cuyo pago se encuentra insoluto, en los términos de la demanda.

 

§14. Lo indicado, porque los hechos y pretensiones de la demanda, así como el material probatorio enunciado en el acápite de pruebas, se centraron en evidenciar que la CLÍNICA MEDICENTER FICUBO S.A.S. prestó servicios al paciente Iván Eduardo Ramírez del Rio, en atención a la autorización de servicios FO-GS-122 /13-09-2021/ V01, No. 12A – 42318 de 30 de noviembre de 2018 emitida por la Secretaría de Salud de Casanare; así como las gestiones realizadas para el cobro y pago de los servicios relacionados en la factura de venta No. 00022009 de 15 de diciembre de 2018, presentada ante la Secretaría de Salud de Casanare.

 

§15. Aunado a lo anterior, (i) la situación que dio inicio a la demanda surgió entre entidades que pertenecen al SGSSS, a saber, tanto la demandante como las demandadas están reconocidas en alguna de las categorías de integrantes del SGSSS, descritas en el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, esto es, la CLÍNICA MEDICENTER FICUBO S.A.S. es una institución prestadora de servicios de salud privada; la Secretaría de salud de Casanare tiene como misión crear las condiciones de acceso de la población a los servicios de salud, mediante la dirección, coordinación y vigilancia del SGSSS[32]; y el Ministerio de Salud y Protección Social es un organismo de dirección, vigilancia y control; por su parte, la ADRES, aunque no es una entidad mencionada en el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, pues su creación[33] fue posterior a la expedición de tal norma, de acuerdo con su naturaleza jurídica[34] y objeto[35] es una integrante del SGSSS. (ii) Los hechos de la demanda no se relacionan con una problemática sobre la seguridad social de un empleado público; (iii) en principio, el tipo de proceso seleccionado por la demandante y las pretensiones de la demanda, señalados en el párrafo 1 supra, permiten inferir que no se trata de una controversia ejecutiva, y (iv) la Superintendencia Nacional de Salud está facultada especialmente para resolver conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, en virtud de lo establecido por el artículo 116 de la Constitución y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

 

§16. Así las cosas, la regla de decisión aplicable es la del Auto 2032 de 2023 porque, según lo expuesto, la controversia gira entorno a la no conformidad que afectaría la factura presentada ante la Secretaría de salud de Casanare, cuyo concepto es la prestación de servicios de salud al paciente Iván Eduardo Ramírez del Rio. En consecuencia, la Sala ordenará remitirle el expediente CJU-5527 a la Superintendencia Nacional de Salud para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

 

5.     Regla de decisión

 

§17. Dadas las circunstancias, la Corte reitera la regla de decisión del Auto 2032 de 2023 que establece que: “[d]e conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.”

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal, en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer la demanda formulada por la CLÍNICA MEDICENTER FICUBO S.A.S., contra el Departamento de Casanare - Secretaría de Salud, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), y la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5527 a la Superintendencia Nacional de Salud para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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